四、改革总体思路

　　(一)专项转移支付的改革目标

　　按照《预算法》修正案和《深化财税体制改革总体方案》，改革目标应设定为：国家实行财政转移支付制度，财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。完善一般性转移支付稳定增长机制，逐步提高一般性转移支付所占比重;对专项转移支付进行清理、整合、规范，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，同时严格控制新增项目和资金规模;建立专项转移支付定期评估和退出机制。

　　(二)专项转移支付的改革路径选择

　　根据国内外的实践经验和我国当前实际情况，建议构建“分类拨款”的制度框架。“分类拨款”是介于专项转移支付与一般性转移支付中间地带的一种模式，没有完全取消专项转移支付指定的用途范围，而是在一定程度上放宽限制，尽可能减少按项目申报和审批分配资金，改为按因素法分配，增加资金分配的透明性。从部分省市的实践来看，既不能完全取消专项转移支付，又不能对使用范围限制过于细致，“分类拨款”更适合目前我国的实际。实施分类后的专项转移支付应重点实现三方面意图：一是各地区突发和重大事项，例如地震雪灾、洪水大旱等自然灾害救助，二是跨区域基础设施、公共性和基础性产业科研等，三是区域内公共服务均等化事项，例如教育、医疗卫生、社会保障、新农村建设等。

　　五、改革的具体完善步骤

　　2014年7月，中央《深化财税体制改革总体方案》提出：“合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度”。按照这样的改革思路，建议通过“明确投向、优化结构、创新方式、精简环节、强化监管、突出绩效”六个步骤，完善财政专项转移支付制度。

　　(一)明确投向

　　厘清政府与市场的边界关系。要把发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用统筹起来。在充分发挥市场作用的同时，财政资金要更好地找准位、防越位、补缺位。要以坚持财政资金的公共性、公益性，逐步减少、取消竞争性领域的财政投入，严格控制引导类、补助类资金规模，特别是产业类专项资金投入，重点做强做大市场基础和维护公平市场秩序为目标。坚持财政支出重点投向“市场失灵”和社会公共需要的领域，例如生态环境、义务教育、公共卫生等公共事务和公益领域，合理界定财政支出范围，充分发挥公共财政基础性、公益性作用。按照现代政府间关系的经验，遵循外部性、信息复杂性和激励相容“三原则”科学划分中央与地方事权。依据事权界定各级政府支出责任，再依据支出责任确定财力。在地方政府的自有收入同支出责任存在缺口时，中央政府给予补足，实现地方政府“财力与支出责任相匹配”。

　　(二)优化结构

　　适当扩大一般性转移支付的规模和比例。借鉴国内外转移支付的相关经验，建议在提高一般性转移支付比例的基础上，建立专项转移支付资金的设立、调整和退出的动态机制，增强专项转移支付的针对性和活力，同时降低或减少地方资金配套的要求。专项资金设立应体现阶段性目标，任务完成后到期就不再安排。对已经不符合经济社会发展要求、使用效益低下或发现明显违规问题的专项资金，坚决予以撤销，将财力调整用于其他方面。应当转变专项转移支付资金设置过细、种类过多的现状，将职能相近主管部门管理的资金合并，将支持内容类似的资金合并，建立起覆盖面广、资金额大、支持方向明确而支持内容灵活的大类专项转移支付。整合归并专项资金可能触及相关部门利益，应采用由易到难、由简到繁、由增量到存量的顺序逐步有序推开。

　　(三)创新方式

　　以“因素分配”替代“基数分配”。参照一般性转移支付的管理方式，中央将部分专项转移支付资金实施因素法分配，将财力与事权相匹配，共同下放到地方政府，发挥地方政府的积极性和主动性。分配因素可参考地方因素现状、业务工作量、地方财力状况、工作绩效考评情况等。以“备案管理”替代“项目审批”。专项转移支付资金采用因素法下达到地方后，地方政府制定具有约束性的事业发展规划，建立三年滚动项目库。对具体项目的选择，由地方政府根据区域实际需求，提出项目立项计划，通过地方人代会审查后，报中央备案后实施，增强地方政府项目安排的自主性和针对性。以“购买服务”替代“政府直投”。对专项转移支付资金中支持产业发展的项目，在合理控制规模的同时应优化其支持方式，建议将政府直接投入和财政无偿补助的方式逐步转变为有偿使用的方式，通过财政资金“有进有退”，结合市场机制给予扶持。引导、鼓励地方政府运用政府购买服务、BOT模式、PPP公私合营、建立产业引导基金等做法，发挥财政资金的撬动作用，提高财政资金使用效益。

　　(四)精简环节

　　将专项转移支付资金管理过程精简为以下四个环节：

　　一是中央提前告知预算(当年8月-9月)。中央采用因素分配方法，将下一年度专项转移支付资金的具体额度提前告知地方，并将专项转移支付资金管理的要求、年度需完成的目标、考核评定的标准等事项一并告知。

　　二是地方确定具体项目报中央备案(当年9月-次年1月)。得到提前告知预算后，地方政府根据要求拟定专项转移支付资金项目，报次年1月地方人代会批准。经过地方人代会批准的预算正式生效，提前下达专项转移支付资金项目报中央备案。

　　三是地方组织项目实施(次年1月开始至年底)。专项转移支付资金报中央备案后，地方政府开始组织、管理具体项目的实施，按用途列报相应的支出科目，及时按项目计划和进度拨付资金，确保项目按期完成。

　　四是中央绩效评价和监督检查(次年5月-8月)。中央根据专项转移支付资金的使用管理规定和年度工作任务，设置绩效考核指标和监督检查事项，对地方实施开展效果评价和监督检查，作为下一年度资金安排的考虑因素。

　　(五)强化监管

　　下放具体项目的审批权限到地方后，财政部和其他相关项目主管部门应积极转变职能，主动从负责项目审批转变为加强资金监管，重点加强对专项转移支付资金的流程监管，确保下放的专项转移支付资金支出能够依法合规。一是应完善资金监管机制。通过建立直达基层的授权支付账户，加强国库集中支付制度管理，实时监控财政资金流向;二是强化项目可行性研究报告、实施方案等资料的备案工作，增强项目设计的严肃性，严控地方随意安排和变更项目;三是积极运用项目报账制等监督管理办法，增强资金监管的效力，严格规范项目支出范围，确保资金专款专用;四是加强资金监管结果的运用，对不按规定范围和方向使用资金、项目财务管理混乱的地方，中央财政应扣回适当比例的当年下达资金，并作为下一年度该类资金分配的扣减因素。

　　(六)突出绩效

　　发挥专项转移支付功能、实现特定政策效果应增强绩效评价工作的力度和水平，实施全过程绩效评价，增强绩效评价对专项转移支付安排指导和服务的能力。一是应建立优化绩效评价指标体系，中央各相关职能部门要根据设定的政策目标，发挥自身宏观管理的优势，借助专业力量建立起科学的绩效指标体系;二是增强项目建设期的绩效管理，在资金分配下达后，中央各相关部门应及时跟进，加强组织对转移支付资金支持项目、资金使用的绩效评价，扩大绩效覆盖面、提高绩效数据的精准度;三是完善项目的长期绩效管理，针对生态、环保等周期长、见效慢的公共领域，应积极开展长期绩效评价，科学评估此类专项转移支付的长期效益;四是增强绩效结果对专项转移支付调整的指导作用，应当根据国家针对各类专项转移支付所设定的目标、专项转移支付实施下各项事业发展指标的完成情况，综合评价各类专项转移支付目标的实现程度，并据此调整该类专项转移支付的规模或去留，建立起科学的动态专项转移支付调整机制。